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我国文化产业发展专项资金绩效提升的五大对策
发表日期:2018-04-19 10:46:27 浏览次数:
文化科技创新是推动文化产业发展的根本动力。我国文化产业发展专项资金于2008年设立,专项用于扶持我国文化产业的发展,推动产业经济的结构化转型。截至2016年,我国文化产业发展专项资金累积已下达242亿元,支持项目多达4100 多个。

随着文化产业发展专项资金投入资金数额的增长和扶持项目的增加,在资金申请、批复、使用等资金流动环节也出现了诸多问题,而关于这些资金有无被合理充分利用,又在多大程度上促进了文化产业的发展、促进了国内就业和GDP的发展等绩效问题,现在也无法给出确定答案。

针对以上现实问题,分析出我国文化产业发展专项资金绩效评价中存在的问题, 找到提升我国专项资金绩效的对策,需要产业界、学界、政府等多方面的努力。

01

中美文化产业发展专项资金设置及其绩效评价

随着社会生产力的发展,发达国家的一、二产业的主导经济地位已逐步被第三产业所取代,而随着我国近几年大力推进的产业经济结构性改革的深入,新常态下中国经济的新增长点和主要增长点也无疑会落在第三产业上,第三产业正在成为我国经济的重要支柱。而文化产业作为第三产业中的新兴产业,现已成为促进区域经济发展、实现经济增长方式转型和产业结构升级的重要推动力。

在产业转型过程中,美、英、韩等许多国家都曾通过设置专属机构、成立扶持资金、减免税收等措施对文化类产业进行扶持。

▲ 美国全国艺术基金会logo

以美国为例,美国文化产业专项资金主要通过拨付给美国全国艺术基金会(the NationalEndowment for the Arts)、国家人文基金会(National Endowment for the Humanitie)和史密森尼学会(Smithsonian Institution)等6家艺术和文化机构,用来资助并扶持文化艺术业的发展。

截至2015 年,仅美国全国艺术基金会一家自1965年成立以来对文化产业就拨付了累计超过50亿美元的资助资金用以促进美国艺术文化的发展。由于该基金会是独立的部门,不受内阁权利限制,故而其资金的使用和评价更具独立性和公正性。

在资金的评审方面,美国全国艺术基金会采取的是三级三审的评审程序,

第一级评审主要由不同种族、不同地区的包含艺术家、教育家、政府代表等不同职业的评审顾问担任,对项目申请者的项目质量、潜在价值、完成能力等进行评价;

第二级评审主要由26名涵盖学者、艺术家、赞助商、国会成员等不同身份的代表所组成的国家艺术理事会担任,通过审查资料,投票决定是否资助;

第三级评审即为项目资金资助接受者最后向基金会提交包含资金使用过程的成果报告,一般由基金会从立项决策评价、项目经济效益评价、项目综合影响评价和项目持续性评价等四个方面来审核其是否合格。

资金会完全采取公开机制,其每年讨论会议的会议过程、会议记录等全部对外开放,如申请者不满意申请结果,也可请求公开审查过程,充分保障了资讯的公开。

根据国务院要求,国家财政部于2008年设立文化产业发展专项资金。我国文化产业发展专项资金主要由党中央、国务院把控方向,财政部办公厅领导,文化部办公厅协助执行,下级各省市根据中央指导具体实施制定符合各地实际情况的专项资金。财务部对自行申报的一般项目实行申请上的严格把关,对于文化产业重点工程和项目除申请上的严格控制外,对其实施情况也会进行绩效监督。



我国文化产业发展专项资金的绩效评价一般也分为三步: 第一步为项目申请阶段的资格审查,第二步为项目执行人向政府资金管理部门提交的中间检查报告,第三步为政府资金管理部门聘请会计师事务所等第三方机构对项目进行验收,部分验收结果公布于众。

和美国等西方国家注重资金使用绩效不同,我国财政部更注重资金的申请和拨付,而对于其实施情况的监督检查和追踪问效却基本流于形式。即使现在很多省市的文化产业发展专项资金负责单位已经意识到了绩效评价的重要性,但受制于政策条件、利益角色冲突、指标难以量化等矛盾,我国文化产业发展专项资金绩效评价仍处于计算资金出入的审计阶段。

综合来看,美国文化产业专项资金绩效评价的独立性更强,受体制内相关因素影响较小,这一方面是因为美国文化产业专项资金主要由独立于内阁之外的机构或委员会直接领导,另一方面是因为美国专项资金绩效评价一般都是由大学或研究机构等非营利性或营利性质不强的机构来承担的,其评价委员会的成员也综合考虑了种族、地域等问题。当然,强大的法律制度保障和完善的监督制衡机制也为最大化文化产业专项资金价值打下了基础。这些成功的经验都值得我们借鉴和学习。

02                    

我国文化产业发展专项资金绩效评价存在的问题

1. 缺乏绩效评价的法律基础和权威的评价机构

根据《中华人民共和国审计法》和《审计法实施条例》,我国各级审计机关均有开展财政财务收支效益性审计的权力,但由于专项资金要求专款专用和单独核算,所以文化产业发展专项资金的绩效评价和考核大部分是由政府部门委托第三方机构来进行的。如河南省就曾委托会计师事务所通过企业座谈会、审核申报材料、审计企业账簿等形式对其2012、2013年度的动漫产业发展专项资金、2014年度的新型文化业态发展专项资金的使用情况进行绩效评价,湖北省也曾委托武汉宏信会计师事务所有限公司对其2015年度优势文化产业发展专项资金进行绩效评价。

对于文化产业发展专项资金的绩效评价,我国政府部门一般委托第三方机构进行,且政府委托的第三方机构大多为会计师事务所,但会计师事务所其优势在于其财务审计而非绩效评价,且大部分会计师事务所对文化产业发展资金绩效评价采取的方式都是邀请考评专家依据其制定的评价标准对项目总体绩效进行等级打分。这种委托第三方机构进行绩效评价的行为虽然可以在一定程度上解决政府拨付和验收的角色冲突,但究其本质,绩效评价的最终结果仍需要政府部门验收确定,其冲突并没有得到实质解决。

2. 评价体系混乱且权重设计不合理

和其他产业发展专项资金不同,文化产业发展专项资金资助的项目大部分都是难以用具体量化的形式呈现其成果的项目,所以在各省市设计的文化产业发展专项资金绩效评价体系中普遍出现了定性指标多、定量指标少, 财务性指标多、产出性指标少等现象。在具体的评价过程中,诸如指标体系没有得到专家组公认、指标赋值缺乏依据、单纯采取加权平均法计算权重不够科学严谨、根据权重得到各项目的评分后并没有再次对其进行检验等问题都可能引起评价结果的偏差甚至反转。现阶段, 主要承担我国文化产业发展专项资金绩效评价任务的第三方机构准入门槛不统一,且大多为营利性机构,其对专项资金的使用绩效监督力度不足。

总之,现在我国文化产业发展专项资金绩效评价还处于起步阶段,缺乏一套根据专用资金对象制定的较为权威的专项资金绩效评价体系。

3. 绩效评价以事后评价为主

和其他财政支出资金绩效评价一样,文化产业发展专项资金绩效评价应该是包含事前、事中和事后三大环节的全过程评价,但我国对文化产业发展专项资金的监管和绩效评价基本以合法性绩效统计为主,注重对项目目标、项目可行性、资金使用、资金效率等的事前评价,而忽视了对项目进展、项目效益等的事后评价。而即使是在事后评价中,我国采取的仍然是项目结项日后立即进行或时隔一年后进行绩效评价的方式,但文化产业发展资金资助的文化类项目的效益一般是长期的,在短期内可能其效益显现不出来,这就在很大程度上影响了项目的真实绩效。

我国现在专项资金绩效的事后评价结果一般作为上报人大、公之于众、部门领导绩效考核依据而存在,全国绝大部分地区对专项资金的绩效评价仅停留在反映阶段, 还未建立起真正的关于专项资金绩效评价结果的应用机制。

4. 相关单位重视力度不够

随着我国对于文化产业发展专项资金的绩效考核的逐步成形,一些单位和部门开始投机取巧,将其视为“走过场”。这种认识上的误区反映在实践过程中就是,一方面政府部门将文化产业发展专项资金的考核视为其政府工作年度考核的一部分,不允许过多不合格项目的存在;另一方面,年度项目结项时的汇报人并非项目执行人,对项目执行情况、操作程序、存在困难等知之甚少, 汇报工作就只是简单重复报告书的内容。政府部门对绩效评价的不重视导致了项目执行单位的不重视,而项目单位的不重视则直接导致了资金的低绩效,也就影响了专项资金的成果转化率。

03

我国文化产业发展专项资金绩效提升对策

1. 颁布专项资金绩效考核相关准则或条例

从美国历年财政资金绩效评价的经验来看,绩效评价规范和规则是至关重要的。我国应切实制订和执行文化产业发展专项资金绩效评价的管理办法或实施条例,该办法(条例)应至少包含可执行的各级子项目的目标、项目实施过程、成果验收方式、绩效评价指标、绩效评价方式、项目负责人、项目时间等详细信息,做到资金流动的每一环节都有对应的负责人,对于违反资金使用条例的负责人做到明查明处,建立起合理合规的问责机制。



除此之外,我国文化产业专项资金的资助工作必须以绩效为导向,并需将这种利用绩效评价结果进行激励的方式制度化。如2015年初我国新预算法要求编制预算要参考上一年度绩效评价结果,即下一年度财政资金拨款数开始与上一年度的资金绩效挂钩一样,这在我国专项资金资助细则中也需再次加以强调。

2. 探索文化产业发展专项资金绩效评价指标体系和指标权重

文化产业发展专项资金绩效评价的对象应该是资金资助的文化产业项目,而非专项资金,故而在进行绩效评价时其落脚点应该是在文化类项目上。对文化类项目评价的重点不仅在于评价其经济成本和所生产出的成果或服务,而且更在于评价其对于文化建设、社会影响等方面的作用。因而,本文认为文化产业发展专项资金绩效评价指标应从项目投入、项目过程、项目产出和项目效果四个方面入手,并在该四项指标的基础上根据具体文化产业下属不同行业的不同对象设定不同的指标权重。而指标权重的设定可随机邀请项目受众、项目执行人、项目验收人、社会公众等与项目实施直接或间接相关的人员进行层次分析确定权重,然后再次对这些专家评价进行模糊综合分析,以此再次验证指标设置的合理性,这样得出的评价指标和指标权重才能更加权威。

3. 创新文化产业发展专项资金绩效评价过程

一套完整而合理的专项资金绩效评价体系可以在一定程度上减少基于个人经验的主观性判断,保证评价的公平性。而对于诸如社会影响等难以量化的指标, 可以综合利用问卷调查法、专家咨询法、个人观察法、统计分析法、成本核算法、风险评估法等进行处理,也可以通过对专项资金绩效评价方法进行创新来提高评价体系的可执行性。

除此之外,在绩效评价过程中,还需重视项目间的比较分析。由于文化产业专项资金致力于扶持文化类专项项目的发展,而文化类项目一般具有较长的生命周期,其绩效时间相对于其他财政专项资金也会更长,并且大部分项目都具有连续性。

基于以上特点,为了更好地衡量此类项目,无论是政府部门还是第三方机构在开展项目资金绩效审核时都应该重视比较分析法的应用,即在评价其资金绩效时,应该找出本地此类项目和项目间、本地和外地此类项目间的联系和区别,与此同时还需将其项目实施具体情况与相关政策规定相比较,将其预算和产出、社会或市场需求相比较,找出其差距,并借鉴国内外先进经验。

4. 加大文化产业发展专项资金绩效评价过程的公开力度

规范文化产业发展专项资金绩效评价的公示制度,将其放在公众和媒体的监督之下也是提升其资金绩效的方式之一。英国财政资金绩效管理就十分注重将相关不涉密信息披露给公众,以此加强公众的知情权和参与权,提升公众对政府的信任,这一点十分值得我国学习。

加强对专项资金使用和绩效过程的披露,不仅有利于在公众的监督下增强工作的透明度,提高资金使用绩效, 而且可以在一定程度上减少贪污腐败现象的产生,从而增强政府的公信力,建设廉洁高效的服务性政府。

我国可以在不涉及非保密性情况的前提下,对申请、审核、批复、下达、追加、产出、评价、验收等资金绩效评价的全过程进行材料公开,以供公众和媒体监督。



5. 加速专项资金绩效考核人才的培养速度和质量

虽然现在各级审计机关和会计师事务所中的审计人才不少,但这些审计人才更偏向于财务审计和目标考核,而对经济类和绩效类考核不甚精通,知识结构不适用于专项资金绩效的考核,故而要培养专业的专项资金绩效考核人才。

对于专业专项资金绩效考核人才的培养可从以下三个方面下手: 

首先,建立统一的标准化考试体系,绩效考核人员都必须在持有正式专业考试证书的前提下开展工作,不同层级和不同领域的考核人员对应不同规模和不同行业的专项资金项目,做到持证上岗,专业人做专业事。

其次,成立专项资金绩效考核人才库和地方级协会,网罗各类专业人才,加强人才间的沟通和交流,同时避免长期使用同一批地方考核人员服务于地方专项资金绩效的考核工作,避免私相授受等现象的产生和泛滥。

最后,高校可开展资金绩效考核类专业或方向的试点工作,增强人才的理论性知识,培养对口的复合型人才。
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